تاریخچه بحث



اگر بخواهم به تاریخچه موضوع فلسطین از دیدگاه حقوق بین الملل و سازمان ملل بپردازم،‌باید بگویم این بحث در سازمان ملل از بدو تاسیس این سازمان به صورت کنونی وجود داشته است. البته پیش از تشکیل سازمان ملل یعنی بعد از جنگ جهانی اول و از هم پاشیدن امپراطوری عثمانی، در سال 1922 بر اساس تصمیم جامعه ملل[1] قیمومت[2] سرزمین فلسطین به انگلیس واگذار شد. لکن به دلیل مشکلاتی که انگلیس در خلال سال‌های بعد در این نقطه از جهان با آن روبرو بود و جنگ‌هایی که در در داخل فلسطین جریان داشت و انگلیس همواره در اعمال حاکمیت بر این سرزمین با مشکل مواجه بود، در بدو تاسیس سازمان ملل تلاش کرد خود را از این موضوع کنار بکشد. البته کنار کشیدن به این معنا نیست که در این منطقه نفوذ مستقیم و غیر مستقیم نداشته باشد. به همین دلیل انگلیس موضوع تعیین تکلیف سرزمین فلسطین را در دستور کار سازمان ملل قرار داد و قطعنامه 181 (مشهور به قطعنامه تقسیم) در مجمع دوم سازمان ملل (1947) به تصویب رسید. البته پیش از آن نیز انگلیس تلاش کرده بود موضوع کشور مستقل فلسطینی را مطرح کند که طی فشارهای بسیاری که وارد آورد قطعنامه 106 را توانست به تصویب اعضای مجمع برساند. بر اساس این قطعنامه کمیته‌ ویژه ای تشکیل می‌شد که باید به این منطقه یعنی سرزمین فلسطین آن روز می‌رفت و تعداد یهودی‌ها، قلمرو آنها، تعداد اعراب، قلمرو آنها و ترکیب جمعیتی‌شان را شناسایی و بررسی می‌کرد و بر اساس یافته‌های خود به مجمع عمومی گزارش می داد. در واقع پایه قطعنامه 181 گزارشی بود که توسط کمیته ای ارائه شد که براساس قطعنامه 106 شکل گرفته بود. این کمیته یازده عضو داشت که یکی از آنها نماینده وقت ایران یعنی آقای نصرالله انتظام بود که بعدا به عنوان سفیر ایران در سازمان ملل منصوب شد. این کمیته به فلسطین رفت و با افراد و گروه‌های مختلف ملاقات کرد و پس از بررسهای خود گزارش مبسوطی به مجمع عمومی ارائه کرد.

زمانی که این کمیته گزارش خود را با جزئیات کامل مورد تقاضای سازمان ملل به مجمع عمومی ارائه داد، دو جریان یکی اقلیت و دیگری اکثریت در داخل این کمیته شکل گرفت که هر کدام پیشنهاد جداگانه‌ای برای حل موضوع فلسطین ارائه دادند. جریان اکثریت که هشت عضو را در بر می‌گرفت پیشنهاد تقسیم سرزمین فلسطین را مطرح کرد و اقلیت یعنی سه نفر دیگر پیشنهاد یک فدرالیسم برای اداره آن منطقه ارائه نمود. یعنی کشور فدرالی در آن منطقه شکل بگیرد که در این فدرالیسم اعراب و یهودی‌ها در کنار هم زندگی کنند و حاکمیت مشترک داشته باشند و تلاش کنند مشکلاتشان را با مساعی مشترک حل کنند. نماینده وقت ایران نیز جزء گروه اقلیت بود. آقای منصور السلطنه عدل رئیس هیات نمایندگی ایران در مجمع عمومی سازمان ملل سخنرانی مفصلی انجام داد و از پیشنهاد گروه اقلیت حمایت کرد و صراحتا گفت که طرح تقسیم فلسطین نه تنها مشکلات بین اعراب و یهودی‌ها را حل نمی کند بلکه نزاع بین آنها را بیش از پیش دامن می زند. اما طبیعی بود که پیشنهاد گروه اقلیت به تصویب نرسد. نهایتا پیشنهاد اکثریت طی قطعنامه 181 در تاریخ 29 نوامبر 1947 به تصویب مجمع عمومی رسید. کشورهای عربی و مسلمان به شدت با طرح تقسیم مخالفت کردند و ایران نیز به همراه سایر کشورهای مسلمان به این قطعنامه رای منفی داد.  

اگر به طرح تقسیم دقت شود مشخص می گردد که این طرح از همان زمان مشکل آفرین بود. بر اساس این طرح، منطقه عرب نشین متشکل از 12 هزار کیلومتر مربع با 650 هزار سکنه عرب و 11 هزار نفر سکنه یهودی، منطقه یهودی نشین با مساحت 14200 کیلومتر مربع و 540 هزار نفر یهودی و 460 هزار نفر سکنه عرب، قید شده بود. بیت المقدس را نیز به عنوان یک شهر بین المللی جدا کرده بودند که باید تحت نظارت و قیمومت سازمان ملل اداره می‌شد. قطعنامه 181 قطعنامه مفصلی است که با نقشه و جزئیات به مسئله می‌پردازد. این طرح در آن زمان برای اعراب و فراتر از آن مسلمانان قابل پذیرش نبود. در یک کلام، در این قطعنامه مقرر شده بود که سرزمین فلسطین به دو قسمت عربی و یهودی نشین تقسیم شود و بدین ترتیب دو کشور از این دو منطقه به وجود آید و بیت المقدس به عنوان یک شهر بین المللی تحت نظارت و اداره سازمان ملل قرار گیرد. اندک زمانی بعد از تصویب طرح تقسیم سرزمین فلسطین توسط سازمان ملل، اسرائیل نیز از موقعیت کاملا استفاده کرد و اعلام ایجاد کشور یهودی یعنی اعلام استقلال کرد. به قول حافظ :

حاشا که من به موسم گل ترک می‌کنم             من لاف عقل می‌زنم این کار کی کنم

به گفته حافظ، عاقل در موسم گل ترک می‌نمی‌کند. اسرائیل نیز از موسم گل استفاده کرد و اعلام استقلال کرد. اعلام استقلال اسرائیل در 14 می‌1948 صورت گرفت که متعاقب آن اسرائیل درخواست عضویت در سازمان ملل کرد.اسرائیلی‌ها دو بار در آن سال تلاش کردند که به عضویت سازمان ملل در آیند ولی هر دو بار به علت درگیری نظامی با همسایگان عرب خود تقاضای آنها در شورای امنیت و مشخصا با مخالفت شوروی رد شد. اما بار سوم پس از امضای قرارداد آتش‌بس با همسایگان عرب خود موفق شدند که موافقت شورای امنیت را با عضویت خود در سازمان ملل به دست آورند و متعاقب آن مجمع عمومی سازمان ملل عضویت اسرائیل در این سازمان را در تاریخ 11 می 1949 تصویب کرد. شوروی که تا شش ماه قبل از آن مخالف شدید عضویت اسرائیل در سازمان ملل بود در مجمع عمومی حمایت قاطع از عضویت آن به عمل آورد. و نکته جالب این است که شوروی ازاولین کشورهایی بود که به نفع اسرائیل در مجمع عمومی‌سخنرانی کرد. نماینده شوروی در سازمان ملل در آن زمان‌آندره گرومیکو بود که بعدها قریب سی سال وزیر خارجه اتحاد جماهیر شوروی بود و قبل از بازنشستگی رئیس جمهور آن کشور شد. حمایت قوی شوروی از عضویت اسرائیل در سازمان ملل در آن زمان تعجب بسیاری را برانگیخته بود.

از تاریخچه که بگذریم به نظر من در این بحث سه موضوع وجود دارد که ضمن این که به هم پیوسته هستند باید هنگام تبیین موضوع از هم تفکیک شوند و به طور جداگانه مورد بررسی قرار گیرند. یکی بحث دولت یا کشور شدن، دوم بحث شناسایی و سوم بحث عضویت در سازمان ملل است.  این سه بحث در عین حال که در مقاطعی به هم پیوسته است سه بحث مجزا است.



دولت شدن



بحث اول با این سوال شکل می‌گیرد که چه شرایطی برای این که یک واحد جغرافیایی یا سیاسی به یک دولت تبدیل شود باید احراز شود؟ آنچه که برای ملاک دولت بودن در حقوق بین الملل کلاسیک یعنی حقوق بین المللی که از سالها پیش وجود داشته و کماکان ساری و جاری است وجود دارد و مورد قبول است، در کنوانیسون 1933 مونته ویدئو به روشنی قید شده است. یعنی برای این که یک واحد جغرافیایی دولت تلقی شود معیارهایی در حقوق بین الملل وجود دارد که این معیارها در کنوانسیون 1933 مونته ویدئو پیش بینی شده است. گرچه این کنوانسیون جهانی نیست و یک کنوانسیون منطقه ای مرتبط با کشورهای امریکایی است و 19 کشور قاره امریکا عضو آن هستند ولی تعریف و معیارهایی که برای دولت شدن یک واحد سیاسی ارائه کرده، جنبه حقوق بین الملل عرفی یافته و همواره مورد استناد قرار گرفته است. هرچند از این معیار‌ها در سالهای بعد تفاسیر بهتر و روشن تری ارائه شده است. در این کنوانسیون برای تشکیل یک کشور (دولت) چهار معیار در نظر گرفته شده است. اول این که آن واحد باید یک قلمرو مشخص و تعریف شده[3] داشته باشد. دوم، اینکه دارای جمعیت دائمی[4] باشد. سوم، آن قلمرو از حکومت[5] برخوردار باشد و چهارم، آن حکومت توانایی و ظرفیت لازم برای برقراری ارتباط با ملل دیگر را داشته باشد یعنی آن دولت بتواند اعمال حاکمیت کند. در حقوق بین الملل به دولتی که نتواند اعمال حاکمیت کند و اختیار خود را ندارد و دیگران برای آن تصمیم گیری می‌کنند، به آن دولت دست نشانده [6]  می‌گویند.



شناسایی



بحث شناسایی بحثی است در روابط دو جانبه بین کشورها که یک کشور توسط کشور دیگری مورد شناسایی قرار بگیرد. هیچ دولتی در جهان مقبولیت پیدا نمی‌کند مگر این که از سوی سایر دول مورد شناسایی قرار بگیرد. در بحث شناسایی دو نوع شناسایی وجود دارد یکی شناسایی غیر رسمی یا عملی (De facto) و دیگری شناسایی رسمی‌(De Jure) که معمولا برای این که دولتی قابلیت دولت شدن و مقبولیت در دنیا پیدا کند شناسایی رسمی است که مد نظر است نه شناسایی غیر رسمی. طبق آمار موجود تاکنون 122 کشور فلسطین را رسما به عنوان دولت به رسمیت شناخته‌اند. یعنی این کشورها بیانیه صادر و اعلام کرده اند که دولت فلسطین را شناسایی کرده اند. چرا که در این بحث شناسایی غیر رسمی‌ملاک نمی باشد. اینکه شما در کشوری دفتر تجاری یا دفتر جذب توریست یا خانه فرهنگ دائر کنید ممکن است به عنوان شناسایی غیر رسمی‌محسوب شود ولی شناسایی رسمی‌نیست و اصولا روابط دیپلماتیک بدون شناسایی رسمی برقرار نمی‌شود.



عضویت در سازمان ملل



موضوع سوم عضویت در سازمان ملل است که در این بحث بیشتر به آن می‌پردازم. در ماده 4 منشور سازمان ملل شرایط عضویت در سازمان ملل قید گردیده است که این شرایط بدین قرار است؛

1- تنها دولت‌ها می توانند عضو سازمان ملل شوند. یعنی اگر یک واحد سیاسی یا جغرافیایی هنوز شرایط دولت بودن را احراز نکرده است نمی‌تواند عضو سازمان ملل شود.

2- کشور خواستار عضویت در سازمان ملل باید صلح دوست[7] باشند. دولتی که جنگ جو است و سیاست خارجی خود را بر اساس جنگ پیش می‌برد نمی‌تواند به عضویت سازمان ملل درآید. توجه کنید که سازمان ملل پس از جنگ جهانی دوم شکل گرفت و در فضایی این منشور نوشته شده بود که جهان از جنگ جهانی تازه سر بر آورده بود. در مذاکراتی که جهت تدوین منشور صورت گرفت و «متحدین» آن زمان خصوصا آمریکاییها پایه گذار این مذاکرات بودند،‌یکی از شرایط حضور در این مذاکرات این بود که کشورها رسما اعلام کنند که با «دول محور» در حال جنگ هستند. دولت ایران نیز زمانی توانست در مذاکرات شرکت کند که به دول محور اعلام جنگ کرد. اما بعد از آن زمانی که قرار بود منشور تصویب شود اعلام کردند که کشورهایی می‌توانند به عضویت سازمان ملل درآیند که صلح دوست باشند.

3- دولتی که درخواست عضویت به سازمان ملل داده است باید  متعهد به تعهدات منشور و تصمیمات سازمان ملل باشند.

بر اساس همین ماده دولتی که متقاضی عضویت در سازمان ملل است درعین حالی که باید دارای شرایط فوق باشد، باید درخواست عضویت خود را به شورای امنیت بدهد و در صورتی که شورای امنیت موافقت کند عضویت آن کشور یا دولت را به مجمع عمومی توصیه [8] می‌کند که مجمع موضوع عضویت آن کشور یا دولت را مورد بررسی قرار دهد. متعاقب توصیه شورای امنیت، مجمع عمومی به بحث و بررسی موضوع پرداخته و در صورت رای دو سوم اعضای حاضر و رای دهنده (129 کشور)، عضویت کشور متقاضی در سازمان ملل تحقق می یابد. بنابراین برای «عضویت» کشوری در سازمان ملل، اولا مجمع عمومی بدون توصیه شورای امنیت نمی‌تواند اقدامی به عمل آورد، ثانیا رای دو سوم اعضای مجمع عمومی مورد نیاز است.

در اینجا بحثی حقوقی وجود دارد که در کلمه «توصیه» که در این ماده اشاره شده الزام نهفته نیست. اما در رابطه با شورای امنیت این موضوع متفاوت است. طبق ماده 25 منشور سازمان ملل تمامی تصمیمات شورای امنیت الزام‌آور است. لذا توصیه این شورا که در ماده 4 آمده است نیز جنبه الزامی دارد. بنابراین تا زمانی که مجمع عمومی ای این توصیه را نداشته باشد اساسا نمی‌تواند به بحث در مورد عضویت کشور متقاضی بپردازد. بر اساس منشور ملل متحد تصمیمات شورای امنیت در موضوعات و موارد محتوایی[9] باید برخوردار از رای مثبت 9 عضو از 15 عضو شورای امنیت باشد که در این میان آرای مثبت اعضای دائم نیز باید وجود داشته باشد. بنابراین کشورهایی که عضو دائمی‌شورای امنیت هستند نباید به مخالفت با این موضوع اقدام کنند. اگر یکی از اعضای دائم شورای امنیت رای منفی داد این امر وتو تلقی شده و موضوع مورد نظر به تصویب نمی رسد. اما در مورد موضوعات شکلی[10] رای منفی یکی از اعضای دائم شورا وتو تلقی نمی شود. البته باید به این نکته نیز اشاره کرد که بر اساس یکی از آرای دیوان بین المللی دادگستری رای ممتنع یکی از اعضای دائم به معنای وتو تلقی نمی‌گردد. یعنی اگر در تصمیمات محتوایی یکی از اعضای دائم شورای امنیت رای ممتنع دهد اگر 9 رای مثبت احراز شود آن موضوع تصویب می‌شود. بنابراین فقط نباید عضو دائم مخالفت کند،‌مخالفت هر عضو دائم در مورد یک مسئله محتوایی به معنای وتو تلقی می‌شود. تشخیص این که چه موضوعی محتوایی و چه موضوعی شکلی است همواره کار آسانی نبوده و در عمل اعضای دائم شورای امنیت همه موضوعات را محتوایی تلقی می کنند تا بتوانند از امتیاز حق وتو در صورت لزوم استفاده نمایند.