اقتصاد سیاسی فساد اداری

شش رویکرد در شکل گیری زمینه های فساد

نگاه نهادی به فساد اداری

دکتر محمد خضری

هدف اصلي اين مقاله آن است كه چارچوبي به دست دهد تا به درك بهتر ما از ماهيت، علل و بسترهاي شكل‌گيري فساد اداري (اقتصادي) در يك نظام سياسي - اقتصادي كمك كند.فساد اداري، به معناي سوء‌استفاده شخصی از اختيار عمومي براي انتفاع شخصی يا حزب، جناح، دوستان، فاميل و غيره است و در واقع زماني پديدار مي‌شود كه كاركنان دولتي در كاربست اختيار عمومي خويش بين منافع شخصي و عمومي تفكيك قايل نشوند.

بر اين اساس و در راستاي نيل به هدف مزبور نگارنده شش رويكرد به فساد اداري را از يكديگر تفكيك و علل زمينه‌هاي شكل‌گيري فساد را در اين قالب‌ها بررسي مي‌كند. اين رويكردها عبارتند از: هزينه - فايده، محروميت نسبي، رانت‌جويي، كارفرما - غير كارگزار، حامي - پيروز و اخلاقي. هر كدام از اين رويكردها قادرند بخشي از فساد اداري را تبيين كنند. پنج رويكرد نخست، بسترهاي سياسي و نهادي را در دستور كار تحليلي قرار مي‌دهند كه توانايي كارمند بخش عمومي در بهره‌برداري شخصي از اختيار عمومي، يعني جوهره و هسته اصلي فساد، را تحكيم و تقويت مي‌كنند. به نظر نگارنده فساد اداري بيشتر نوعي نارسايي نهادي و مرتبط با ترتيبات نهادي و ساختاري سياسي يك جامعه است تا كج‌منشي بوروكرات‌ها. در خاتمه ويژگي‌هاي راهبرد اثر بخش مبارزه عليه فساد برشمرده شده است. اين راهبرد در بردارنده توصيه‌هاي سياسي پنج راهبرد مزبور است.

كليد واژه‌ها: فساد اداري، دولت، رانت‌جويي، ترتيبات نهادي

فساد اداري، عارضه‌اي است كه امروزه گريبانگير همه كشورهاي توسعه يافته يا كمتر توسعه‌يافته، دموكراتيك (ضعيف يا قوي) و غير‌دموكراتيك، مي‌باشد. به سخن ديگر، هيچ كشور پاكي به لحاظ فساد اداري در جهان وجود ندارد. در فهرست سازمان بين‌المللي شفافيت TI، كه هر ساله كشورها را بر حسب ميزان شيوع فساد رتبه‌بندي مي‌كند، نيز هيچ‌كشوري از قلم نمي‌افتد، مگر آنكه آماري در خصوص شاخص‌هاي فساد از آن كشور وجود نداشته باشد. در واقع، هر جايي كه دولت وجود داشته باشد، فساد اداري نيز كم و بيش وجود خواهد داشت. فساد اداري، محصول مداخله دولت در اقتصاد است و شايد بر اين اساس باشد كه «گري‌بيكر» اظهار داشته كه فساد فقط با برداشتن دولت (بزرگ)، از بين مي‌رود. برخي نيز معتقدند كه اعضاي جامعه بايد بين شكست بازار و فساد اقتصادي يكي را برگزينند. بر اين اساس، جوامع مختلف با تلقي فساد به عنوان مساله‌اي نسبتا اجتناب‌ناپذير، در پي آن بوده‌اند تا ساختار سياسي و ترتيبات نهادي خود را به گونه‌اي برپا كنند، كه كمترين ميزان فساد را داشته باشند. تجربه نشان داده است كه كشورهاي با ساختار سياسي - اقتصادي دموكراتيك / رقابتي و داراي ترتيبات انعقاد يافته‌تر، ميزان فساد كمتري را تجربه كرده‌اند. شواهد آماري سازمان TI نيز به خوبي اين موضوع را تاييد مي‌كنند. همچنين، از ملاحظه فهرست كشورهاي TI و واقعيت‌هاي موجود در مي‌يابيم كه به‌رغم اخلاقي‌تر بودن برخي كشورها، فساد حجم و رواج بيشتري دارد.
اكنون اين سوال مطرح مي‌شود كه چگونه مي‌توان اين تصوير به ظاهر متناقض را توضيح داد و اين كه چرا برخي نظام‌هاي سياسي - اقتصادي، كه اغلب شامل كشورهاي توسعه يافته مي‌شود، نسبت به بقيه سالمترند؟ در اين مقاله نگارنده مي‌كوشد كه از رويكرد نهادي، چارچوبي را فراهم آورد تا خواننده بر مبناي آن بتواند پاسخ پرسش‌هايي از اين قبيل را بيابد.

الف - بروندادهاي منفي فساد

فساد اداري به معناي سوء‌استفاده از اختيار عمومي براي انتفاع شخصي است در فساد اداري، قواعد رسمي ناظر بر تخصيص منابع عمومي از سوي كارمندان دولتي در واكنش به پيشنهاد پول يا حمايت سياسي زير پا گذاشته مي‌شوند. البته سوء‌استفاده از اختيار عمومي مي‌‌تواند براي انتفاع حزب، طبقه، قبيله، دوستان، فاميل و مانند آن نيز باشد.

«ويشني» و «شليفر» بين دو نوع فساد تمايز قايل مي‌شوند. مورد اول فساد بدون دزدي است كه در آن مقام دولتي درآمد حاصل از فروش كالاها و خدمات عمومي را به دولت تحويل مي‌دهد، اما مبلغي نيز از متقاضيان آنان براي خودش مي‌گيرد. مورد دوم نيز فساد همراه با دزدي است كه در آن مقام دولتي چيزي به دولت تحويل نمي‌دهد و در واقع فروش كالاها و خدمات عمومي را از آن پنهان مي‌كند. در اين مورد، قيمتي كه متقاضيان مي‌پردازند برابر با مقدار رشوه است و ممكن است حتي پايين‌تر از قيمت رسمي كالاها و خدمات عمومي باشد.

به عنوان مثال، كارمند گمرك مي‌تواند در ازاي اجازه ورود به كالاي وارداتي، مبلغي را از وارد كننده آن گرفته و اين انتقال را به دولت گزارش نكند. مشكل كارگزاري اين امكان را فراهم مي‌كند‌.
گرچه فساد اقتصادي، انتقال مالي صرف و در واقع نوعي باز توزيع ثروت از فرد (يا گروهي) به فرد (يا گروه) ديگر در جامعه است و قاعدتا توزيع ثروت را بر هم مي‌زند و كيك توليد ناخالص داخلي را بدون تغيير مي‌گذارد. ولي بروندادهاي منفي آن بر جامعه، به ويژه در بلند مدت، بسيار مخاطره‌آميز خواهند بود، مطالعات اقتصاد سنجي با استفاده از شاخص‌هاي ذهني فساد مخاطره‌آميز خواهند بود. مطالعات اقتصاد سنجي با استفاده از شاخص‌هاي ذهني فساد نشان داده‌اند كه فساد تاثير منفي روي توسعه اقتصادي دارد و محيطي را ايجاد مي‌كند كه مي‌تواند به سقوط رژيم‌هاي سياسي بينجامد. همچنين اين پديده مي‌تواند تاثيري منفي بر تدارك خدمات اجتماعي به جاي بگذارد. ادبيات نظري، سه ماجرا را مشخص مي‌كند كه اين امر از طريق آنها روي مي‌دهد. اول آنكه، فساد قيمت خدمات اجتماعي را افزايش داده و سطح عرضه آنها را پايين مي‌آورد، دوم آنكه فساد مي‌تواند سرمايه‌گذاري در سرمايه ‌انساني را كاهش دهد و سوم آنكه فساد عايدي دولت را كاهش مي‌دهد، كه اين امر نيز به نوبه خود مي‌تواند كيفيت خدمات عمومي را پايين بياورد. هنگامي كه دولت قادر به عرضه خدمات با كيفيت نباشد، تمايل مردم به پرداخت ماليات كاهش يافته و در نتيجه پديده‌هايي مانند فرار و اجتناب از ماليات امكان بروز مي‌يابند. اين رفتارها از يك سو به ناعادلانه شدن توزيع درآمد و از سوي ديگر به كاهش خدمات دولتي با كيفيت مي‌انجامد و هر دوي اين نارسايي‌ها نيز باعث نارضايتي عمومي مي‌شوند.
فساد، مناسبات دولت و مردم را در جامعه به شدت تخاصمي و تقابل طلبانه مي‌كند. دولتي كه عناصري از آن فاسد و رشوه ستانند مي‌كوشد حقايق از ديد مردم پوشيده بماند و مردمي كه به هر حال از آن واقعيت‌ها با خبر مي‌شوند. بيشتر و بيشتر به حكومت بي‌اعتماد مي‌شوند. بي‌اعتمادي مردم به حكومت، مشروعيت آن را كاهش مي‌دهد و در نتيجه توان دولت در پيش بردن سياست‌ها را به شدت تضعيف مي‌كند.

فساد، نوعي رفتار كج منشانه (مخاطره آميز اخلاقي) و نيز بهره‌برداري انفرادي از اختيار عمومي، يعني سواري مجاني گرفتن، است بنابراين چگالي (گستره و شدت) آن ذخيره سرمايه اجتماعي را تحليل مي‌برد و مانع از انباشت آن مي‌شود. فرسايش تدريجي سرمايه اجتماعي در جامعه، تصميمات جمعي را پرهزينه و وفاق ملي در آن را دشوار و چه بسا غير‌ممكن مي‌كند. همچنين، فساد، بنا به تعريف، قواعد بازي جامعه، يعني نهادها، را بر هم مي‌زند و اين امر نيز به گسترش هزينه‌هاي معاملاتي مي‌انجامد. گستردگي هزينه‌هاي معاملاتي در هر جامعه سرمايه‌گذاري، توليد و كارآفريني را فاقد مزيت و اقتصاد را زمين‌گير خواهد كرد.
ب. رويكردهاي تبيين‌كننده فساد اداري

به طور كلي، مي‌توان فساد اداري در هر نظام سياسي را بر اساس شش رويكرد تبيين كرد كه عبارتند از: رويكرد هزينه - فايده، رويكرد محروميت نسبي، رويكرد رانت جويي، رويكرد كارفرما - غيركارگزار، رويكرد حامي - پيرو و رويكرد اخلاقي .

هر‌كدام از اين رويكردها، الزامات سياسي خاص خود و البته برخي همپوشاني‌ها با يكديگر دارند كه در ادامه به آنها اشاره مي‌شود‌:

1 - رويكرد هزينه - فايده

رويكرد هزينه - فايده بر اين ايده مبتني است كه افراد در هر پست و مقامي، همواره كنش‌هاي خود را بر مبناي معيار هزينه - فايده تحليل مي‌كنند و اصولا زماني تن به اقدام مي‌دهند كه منافع حاصل از آن بر هزينه‌هايش بچربد. فساد اداري به مثابه اقدامي غيرقانوني، در بردارنده هزينه‌هايي براي افرادي است كه به آن مبادرت مي‌ورزند. بازداشت، تعليق يا انفصال از خدمت، جريمه نقدي و به مخاطره افتادن حيثيت كارمندي كه مرتكب فساد اداري مي‌شود، از جمله آنها هستند. كيفيت و شدت اين هزينه‌ها به عوامل مختلفي از جمله قاطعيت نظام قضايي در برخورد با مفسدان، كارايي سازوكارهاي نظارتي و بازرسي در شناسايي موارد فساد‌ اداري، حساسيت‌ رسانه‌ها و افكار عمومي، كيفيت فرصت‌هاي شغلي در بازار آزاد و قبح و زشتي فساد اداري در فضاي عمومي جامعه بستگي دارد. اگر نظام قضايي در پيگيري و مجازات مفسدان اداري سهل‌انگار و آسان‌گير باشد، سازوكارهاي نظارتي از اثربخشي لازم در كشف و شناسايي موارد فساد برخوردار نباشند و يا سياستمداران در وقوع و گسترش فساد دست داشته باشند، هزينه‌هاي ارتكاب به آن كاهش و احتمال وقوع فساد افزايش مي‌يابد.

بنابراين، در اين رويكرد، آنچه ميزان تقاضا براي فساد را تعيين مي‌كند، قيمت نسبي آن است. به بيان ديگر، كم هزينه بودن فساد، احتمال ارتكاب آن را افزايش مي‌دهد. حقوق و دستمزدهاي پايين در بخش عمومي، برخورد جانبدارانه و ملاحظه محور نظام قضايي با مفسدان و نگرش ارزشي و حيثيتي به فساد اقتصادي در بخش عمومي قيمت نسبي ستاده فساد را كاهش داده و باعث ارزان شدن آن مي‌شود‌.
2 - رويكرد محروميت نسبي

از منظر رويكرد محروميت نسبي، فساد اداري واكنشي از جانب افراد و گروه‌هاي اجتماعي به نظام سياسي است كه احساس مي‌كنند منافع و ترجيحاتشان، آنان آن‌گونه كه مورد انتظار است، پوشش داده نمي‌شود. در اين حالت، افراد سعي مي‌كنند از فرآيندهاي سياسي پذيرفته شده عدول و از نقاط ضعف آن به نفع خود بهره‌برداري كنند. بنابراين بايد برنامه‌ها و سياست‌هاي يك نظام به گونه‌اي طراحي شوند كه احساس محروميت نسبي سياسي و اجتماعي را در بين اين افراد و گروه‌هاي اجتماعي كاهش دهند. در واقع، بايد توجيهي منطقي براي نابرابري‌هاي اقتصادي و محروميت‌ سياسي و اجتماعي در جامعه وجود داشته باشد.
احساس هرگونه نابرابري و محروميت غير‌منطقي و مبتني‌بر ملاحظات سياسي، قومي، زباني و ايدئولوژيكي، توجيهي براي بروز رفتارهاي مخاطره‌آميز اخلاقي و نيز فرصت‌طلبانه از جانب آنهايي كه مشمول نابرابري و محروميت ناروا مي‌شوند، خواهد بود. نظام استخدامي مبتني‌بر شايسته‌سالاري، توجه به توانمندي‌ها و عملكردهاي افراد در انتصاب و ارتقاها، تخصيص منابع براساس برابر كردن فرصت‌هاي برخورداري در جامعه و توجه به صلاحيت در استحقاق‌ها، مي توانند در كاهش احساس محروميت نسبي افراد و گروه‌هاي اجتماعي موثر باشند.

كاهش احساس محروميت و نابرابري براساس اين رويكرد، به كاهش رفتارهاي مخاطره آميز و فرصت‌طلبانه مي‌انجامد.

3 - رويكرد رانت‌جويي

رويكرد رانت‌جويي مبتني بر ايده است كه سياسي شدن تخصيص منابع و ايجاد كميابي‌هاي ساختگي توسط دولت، از طريق وضع قوانين و مقررات موردي، فرصت‌هاي استخراج رانت را براي سياستمداران، مجريان و مردم فراهم مِي‌كند و فساد اداري روشي براي دستيابي به اين رانت‌هاست. تنظيم اقتصاد توسط دولت، رانت‌هايي را ايجاد مي‌كند و پرداخت رشوه به كارمندان كه قاعدتا متولي تنظيم اقتصادند، يكي از شيوه‌هاي دسترسي به اين رانت‌ها مي‌باشد. در واقع زماني كه تخصيص منابع، سياسي مي‌شود، اين كارمندان دولتند كه سازوكار تخصيص منابع خواهند بود. بنابراين افراد و گروه‌هايي كه به دنبال حقوق مربوط به موقعيت‌هاي انحصاري سودآوري هستند كه توسط دولت ايجاد مي‌شوند. بايد آنها را از بازارهاي سياسي شده‌اي كه توسط كارمندان كنترل مي شوند، خريداري كنند.

كارمندان دولت بر اين نكته واقفند كه موقعيت‌هاي انحصاري و مجوزهاي مربوطه براي افرادي كه به آنها دست مي‌يابند، مازادهاي قابل ملاحظه‌اي دارد. بنابراين سعي مي‌كنند تا از طريق تقاضاي رشوه از آنان بخشي از رانت‌ها را به خود انتقال دهند.

ويشني و شليفر خاطر‌نشان مي‌كنند كه ايجاد محدوديت‌ها و كميابي‌هاي ساختگي توسط دولت و مجوزهاي متعاقب آنها براي افراد و گروه‌هايي كه به آنها دست پيدا مي‌كنند، رانت انحصاري و براي مقامات دولتي رشوه ايجاد مي‌كند. «تانزي» نيز ايجاد كميابي‌هاي ساختگي توسط دولت را يكي از زمينه‌هاي اصلي فساد اقتصادي مي‌داند. در اين ميان، قواعد، مقررات و فرآيندهاي مربوط به عرضه كالاها و خدمات عمومي در ايجاد كميابي‌هاي ساختگي توسط كارمندان دولت و رشوه‌ستاني آنان، نقش تعيين‌كننده‌اي دارند.
نبود شفافيت در قواعد، بخشنامه‌ها و فرآيندهاي عرضه كالاها و خدمات بستر مناسبي براي فساد فراهم مي‌كنند. همچنين تانزي (1998) مقررات و صدور مجوزهاي مختلف را نيز يكي از زمينه‌هاي اصلي فساد به ويژه در كشورهاي در حال توسعه مي‌داند. وي معتقد است كه مقررات و مجوزها نوعي از قدرت انحصاري به مقامات دولتي مي‌دهند كه ممكن است از آن براي استخراج رشوه از افراد و بنگاه‌هايي كه به آن مجوزها و اختيارات دولتي نياز دارند بهره‌برداري كنند. وجود مقررات كه اغلب شفاف نيستند و در دسترس همگان نيز نمي‌باشند، نياز به تماس‌هاي زياد بين شهروندان و كارمندان دولت را ايجاد مي‌كند. بنابراين لازم است كه افراد در راستاي كسب مجوزها و نيز گفت‌وگو با كارمندان، مقدار زيادي وقت صرف كنند.
اين امر نيز ضرورت پيشنهاد مبلغي پول براي صرفه‌جويي در وقت را به وجود مي‌آورد. البته تانزي خاطر نشان مي‌كند كه هر بخش عمومي با كيفيت بالا بايد مقررات كافي و روشني براي جهت‌دهي فعاليت‌هاي اقتصادي (و غيره) داشته باشد، اما اين مقررات نبايد آنقدر زياد و مبهم باشند كه قدرت اضافي به كارمندان بدهند. وي استدلال مي‌كند كه چون بسياري از اشكال مقررات به تخصيص بودجه يا تصويب رسمي نياز ندارند، پس كمتر مورد مداقه قرار مي‌گيرند و امكان سوء‌استفاده‌هاي بسيار در آنها وجود دارد.
بنابراين بر مبناي رويكرد رانت‌جويي، فساد اداري محصول ايجاد كميابي ساختگي توسط دولت، فراواني مقررات و قواعد موردي و صراحت و شفافيت نسبتا پايين آنها در بخش عمومي است. بر اين اساس، هرگونه تلاش براي كاهش فساد اداري چنانچه موارد ذيل را در برنگيرد، بيهوده خواهد بود:
يك. تعديل و اصلاح قوانين و مقررات زايد در خصوص عرضه كالاها و خدمات در بخش عمومي، به گونه‌اي كه تنظيم اداري فعاليت‌هاي اقتصادي و نيز امكان تفسير شخصي قوانين و مقررات توسط كارمندان را به حداقل برساند.

 
دو. شفاف شدن رويه‌هاي تخصيص و مديريت منابع عمومي

4 - رويكرد كارفرما - غير كارگزار

در رويكرد كارفرما – غير‌كارگزار، فساد اداري از اينجا ناشي مي‌شود كه محتواي قراداد كارگزاري بين سياستمداران (كارفرما) و مجريان برنامه‌ها و سياست‌هاي آنها (كارگزاران) در خصوص تامين منافع عمومي، مشمول تفسير و بهره‌برداري شخصي كارگزاران مي شود. در واقع، در اين رويكرد، كارمندي كه به قرارداد كارفرما - كارگزار بين خود و سياستمداران (يا به طور غير مستقيم مردم) ملزم شده است. از اختيار عمومي تفويض شده، در راستاي انتفاع شخصي بهره‌برداري مي‌كند. اين رويكرد اشاره به اين توصيه دارد كه «اگر مي‌خواهيد كاري درست انجام گيرد، خودتان آن را انجام دهيد.» بنابراين، هر زمان كه تصميم‌گيري‌ها راجع به تخصيص منابع تفويض شوند. امكان بروز رفتارهاي مخاطره‌آميز وجود خواهد داشت. بر اساس رويكرد كارفرما – غير‌كارگزار همواره بايد انتظار فساد اقتصادي در بخش عمومي را داشته باشيم. رابطه كارگزاري بين سياستمداران و كارمندان دولت (كارگزاران) زماني مخاطره آميز مي‌شود و به فساد اداري مي‌انجامد كه حداقل يكي از شرايط زير برقرار باشد:

يك: اطلاعات و برداشت سياستمداران از عملكرد و ماهيت كار كارگزاران با آنچه خود آنها دارند، متقارن نباشد.

دو. بين اهداف سياست‌مداران و كارگزاران همنوايي وجود نداشته باشد. سياستمداران از كارگزارانشان مي‌خواهند منابع جمعي را دنبال كنند اما آنها ممكن است در عمل منافع و نيات خود را پي بگيرند.
سه. هزينه‌هاي نظارت بر عملكرد كارگزاران براي سياستمداران و مقام‌هاي مافوق زياد باشد، به گونه‌اي كه نتواند نظارت كارآمدي را انجام دهند.

چهار. مخاطرات اخلاقي (كج منشي) از كارگزاران سربزند .

در اين ميان، عواملي چون كاهش سرمايه اجتماعي در بين كارمندان، بيگانگي آنان با نوع كار و نيز اداره و سازمان مربوطه آنان، پرداخت نامتناسب با هزينه‌هاي زندگي، احساس بي‌عدالتي در سيستم ارتقا و انتصاب‌ها در بخش عمومي، مخدوش بودن نظام گزينشي و عملكرد محور نبودن آن مي‌تواند زمينه كج منشي و در نتيجه فساد اداري را در كارمندان بخش عمومي فراهم كند. گستردگي بيش از حد و كيفيت نسبتا پايين بخش عمومي و نبود نظام آماري و اطلاع رساني شفاف و بهنگام، راجع به آن، نه فقط به تشديد شكاف اطلاعات بين سياستمداران و كارگزاران آنها راجع به عملكرد بخش عمومي مي‌انجامد، بلكه نظارت حسابداري و نهادي را نيز مشكل و بسيار پرهزينه مي‌سازد. براساس اين رويكرد، اقداماتي چون كوچك كردن بخش عمومي، پرداخت حقوق و دستمزدهاي استحقاق محور و نسبتا كافي، معيار قراردادن صلاحيت‌ها و توانمندي‌هاي كاري كارمندان در ارتقا و انتصاب‌ها، اجبار دستگاه‌هاي اجرايي به انتشار گزارش‌هايي از عملكرد خويش در طول يك‌سال مالي و تجليل از دستگاه‌هايي كه عملكرد بهتري داشته‌اند، مي‌توانند در تعديل مشكل كار‌فرما - كارگزار و در نتيجه فساد اداري موثر واقع شوند.

5. رويكرد حامي - پيرو

در رويكرد حامي - پيروز، اين ساختار قدرت سياسي است كه به فساد اداري دامن مي‌زند. در اين رويكرد، فساد اداري در شبكه روابط حامي - پيرو سازماندهي مي‌شود كه در آن سياستمداران و گروه‌هاي ذي‌نفوذ در قدرت، كارمندان بخش‌عمومي، افراد و گروه‌هاي همسود خصوصي نقش دارند. طبعا، كارمنداني كه تحت حمايت سياستمداران و گروه‌هاي ذي‌نفوذ در قدرت سياسي فعاليت مي‌كنند. مجبورند به جاي خدمت به كل جامعه، از امكانات و اختيارات خود براي خوش خدمتي به سياستمداران يا جناح‌هاي ذي‌نفوذ در قدرت بهره برداري كنند. بنابراين، تخصيص منابع و عرضه كالاها و خدمات دولتي براساس روابط سياسي و ملاحظات خاص صورت مي‌گيرد.

در ساختار قدرت حامي - پيرو، سياستمداران و گروه‌هاي ذي‌نفوذ سعي خواهند كرد تا پيرامون خود گروه‌هايي را سازماندهي كنند تا برنامه‌ها و سياست‌هاي آنها را در بخش عمومي بيشتر مدنظر قرار دهند. در چنين ساختار قدرتي، تخصيص منابع عمومي و مساعدت‌هاي دولتي براساس روابط حامي - پيرو صورت خواهد گرفت. افراد و گروه‌هاي مسدود خصوصي (به عنوان مثال سرمايه‌داران) كه مي‌خواهند از مساعدت‌هاي دولتي (مانند مجوز، وام كم بهره، يارانه و مانند آن) استفاده كنند، بايد نظر سياستمداران و گروه‌هاي ذي‌نفوذ را براي واجد شرايط كردن خود جلب كنند. اين كار ممكن است مستلزم كمك به مبارزات انتخاباتي، پرداخت پول و ساير مساعدت‌ها به سياستمداران و گروه‌هاي ذي‌نفوذ در قدرت باشد. در واقع، رابطه حامي‌ - پيرو، بين گروه‌هاي همسود (حامي) و سياستمداران يا گروه‌هاي ذي‌نفوذ (پيرو) شكل مي‌گيرد. آنها (در اينجا حامي) نيز از پيروان خود در بخش عمومي خواهند خواست كه در اعطاي مجوزها، مناقصه‌ها و عرضه كالاها و خدمات ارزان قيمت دولتي، افراد و گروه‌هايي را كه آنها معرفي خواهند كرد، در اولويت قرار دهند. در اين ميان، ممكن است قوانين و مقررات، تفسير، نقض يا دور زده شوند. بنابراين در اين رويكرد، رشوه‌ها به طور مستقيم به سياستمداران و گروه‌هاي ذي‌نفوذ در قدرت و بخشي از آنها نيز، به طور غير‌مستقيم و چه بسا مستقيم، به كارمندان در بخش عمومي خواهند رسيد.

براساس اين رويكرد، سياست‌زدگي بخش عمومي، حاكميت نسبتا پايين قوانين و انعقاد يافتگي نهادها، عشيره‌اي بودن ساخت سياسي، محدوديت‌هاي سنگين بر فعاليت‌هاي مطبوعات (به عنوان دشمن قاطع و بدون هزينه فساد) ،دستگاه قضايي غير‌قاطع و نسبتا جانبدار، در ايجاد و گسترش فساد نقش اساسي دارند، از اين رو، هرگونه تلاش در جهت كاهش فساد بايد به تعديل نارسايي‌هاي مذكور بيانجامد.

6 - رويكرد اخلاقي

بر مبناي رويكرد اخلاقي، فساد اداري زماني اتفاق مي‌افتد كه كارگزاران دولتي نسبت به اختيار عمومي و نيز بيت‌المال، افرادي امانت‌دار و درستكار نباشند و در واقع كج‌منشي از آنها سربزند. بنابراين، در اين رويكرد اگر بتوان افراد و كارگزاراني را در مناصب دولتي به كار گرفت كه از نظر اخلاقي درستكار باشند. از فساد اداري نيز جلوگيري مي‌شود. اين رهيافت بيشتر بر پايه اين انديشه قديمي كه به ميزان زيادي به افلاطون نسبت داده مي‌شود، استوار است كه اگر حاكمان و كارگزاران خوبي به كار گرفته شوند، نظام خوبي نيز برقرار خواهد شد.

افراد، محور اين رويكرد هستند و نظامي كه براساس آن برپا مي‌شود، نظام مبتني بر افراد و نه قاعده و قانون، خواهد بود بي‌گمان اين انديشه در بيشتر كشورهايي كه فساد اداري در آنها گسترده است رواج دارد. اين در حالي است كه در انديشه جديد، كه اكثر نظام‌هاي سياسي كشورهاي توسعه يافته بر آن بنياد گذاشته شده است، تلاش بر آن است تا نظامي برپا شود كه حتي اگر افراد غير‌درستكار هم در راس امور قرار گرفتند. نتوانند صدمه چنداني به عموم بزنند. رويكرد اخلاقي به فساد اقتصادي بيشتر در نظام‌هاي سياسي عشيره‌اي و سنتي نمود دارد. در اين نظام‌ها با فساد برخوردي حيثيتي مي‌شود. براين اساس همچنان‌كه اعضاي خانواده بر معايب و كاستي‌هاي يكديگر سرپوش مي‌گذارند تا آبروي كل خانواده حفظ شود، كارگزاران دولت در نظام عشيره‌اي نيز سعي مي‌كنند تا از افشاي فساد و ريختن آبروي يكديگر خودداري كنند. در حكومت‌هايي كه بر مشروعيت اخلاقي و معنوي خويش تاكيد كرده و خود را حافظ ارزش‌هاي اخلاقي و معنوي جامعه مي‌دانند، مسوولان اجرايي و كارگزاران دولتي به عنوان افرادي پرهيزكار و صادق به مردم معرفي و اخبار مربوط به فساد اداري آنان به شدت سانسور مي‌شود.

در اين رويكرد، راهبردهاي مبارزه با فساد همواره در‌ برابر مصلحت‌انديشي‌هاي گروهي و جناحي آسيب‌پذير بوده و اثر بخشي لازم را نخواهند داشت. همچنين، با هرگونه پديده و تحولي همچون نوگرايي، برون‌گرايي، جهاني شدن و مانند آنها به بهانه اينكه موجب سست شدن ارزش‌ها و هنجارهاي اخلاقي مي‌گردند، برخورد سلبي مي شود.

بنابراين، در اين رويكرد راهبردهاي مبارزه با فساد نه فقط به تعديل آن منجر نمي‌شوند، بلكه در بردارنده هزينه‌هاي اجتماعي و فرصتي زياد نيز خواهند بود.

ج.راهبرد مبارزه با فساد اداري

چنانكه پيشتر نيز اشاره شد، فساد اداري در هر كشوري وجود و در واقع در هر‌جايي كه ردپايي از تفويض اختيار ديده مي‌شود، مي‌توان سراغ آن را گرفت. فساد، محصول فرعي مداخله دولت در اقتصاد است و متعاقب مداخله آن در اقتصاد به بهانه برطرف كردن و اصلاح موارد شكست بازار به وجود مي‌آيد. بر اين اساس حتي اگر حجم بخش عمومي نيز كوچك شود باز هم فساد خواهد بود. اما از بزرگي آن كاسته مي‌شود. بنابراين آنچه اهميت و ضرورت دارد، نحوه كنترل فساد اداري و در واقع گزينش راهبرد موثر براي مبارزه با آن است.

در عين حال، نوع راهبرد گزينشي به نحوه برخورد ما با پديده فساد اداري بستگي دارد. اگر از رويكرد نهادي به فساد نگريسته شود، سراغ نهادها، يعني قواعد بازي و محدوديت‌ها در جامعه و ميزان كارايي آنها مي‌رويم. در واقع، بررسي مي‌كنيم كه آيا محدوديت‌هاي لازم برقرار شده و آيا محدوديت‌هاي كنوني اثر بخشي درخوري دارند يا نه؟ همچنين، كفايت نظام پاداش و تنبيه را در نظام سياسي بازبيني مي‌كنيم. به عبارت ديگر، در اين رويكرد در پي پاسخ به اين پرسش خواهيم بود كه چرا افراد از توانايي و اختيار عمومي در راستاي انتفاع شخصي يا حزب، فاميل، دوستان و مانند آن، بهره‌برداري مي‌كنند و چه عواملي اين توانايي را به آنان مي‌دهند؟ راهبرد نشات گرفته از اين رويكرد، جوهره فساد اداري را آماج قرار مي‌دهد. اما اگر از رويكرد اخلاقي به فساد نگريسته شود، سراغ افراد و رشوه‌ستاني آنان، يعني نمودهاي فساد مي‌رويم. در اين مورد، افراد مرتكب فساد اداري را تنبيه يا ارشاد و انذار مي‌كنيم و يا اينكه كنترل‌هاي بيشتري را كه براي جامعه بسيار پرهزينه هستند، برقرار مي‌سازيم. اقدامات تنبيهي و كنترل‌هاي بيروني در كاهش فساد و جلوگيري از گسترش آن در بخش عمومي موثرند، اما واقعيت اين است كه كارايي لازم برخوردار نبوده و همواره در برابر مصلحت‌انديشي‌هاي سياسي و جناحي آسيب‌پذير خواهند بود. رويكردهاي پليسي - تنبيهي و كنترل‌هاي بيروني بيشتر نمودهاي فساد، يعني رشوه ستاني كارمندان را هدف قرار مي‌دهند تا جوهره و هسته اصلي آن را‌، چنان كه جين خاطر‌نشان مي‌كند، جوهره فساد، توانايي هر كارمند بخش عمومي براي بهره‌برداري شخصي از اختيار عمومي‌اش است. بنابراين راهبرد مبارزه با فساد بايد جوهره و هسته اصلي آن را آماج قرار دهد. بر اين اساس رويكردهايي كه پيشتر در خصوص فساد تجزيه و تحليل شدند، بسترهاي سياسي و نهادهاي تقويت كننده توانايي كارمند بخش عمومي براي بهره‌برداري شخصي از اختيار عمومي را موضوع تحليل قرار داده‌اند. بنابراين، راهبرد موثر مبارزه با فساد در بخش عمومي بايد تركيبي از توصيه‌هاي سياسي‌، رويكردهاي بررسي شده را برگيرد. در اين خصوص شايسته است چند موضوع را مدنظر داشت:
اول، اينكه اكثر مطالعات تاكيد مي‌كنند كه در مبارزه با فساد تمركز اصلي بايد روي سياست باشد. سياست‌زدگي بخش عمومي، كارايي اقدامات عليه فساد را تحليل خواهد برد.

دوم اينكه، اهداف و برنامه‌هاي نظام سياسي نبايد بر اين فرض ايده‌آل استوار شود كه سياستمداران، قانونگذاران و كارمندان بخش عمومي به وسيله خدمت به نفع عموم تحريك و هدايت مي‌شوند. آنان زماني اين كار را خواهند كرد كه خود نظام بداند چگونه منافع خود را پاس مي‌دارد. لذا بايد آن دسته از ترتيبات قانوني و نهادي را برقرار كرد كه جامعه و نظام سياسي را از رسيدن به نتايج مورد انتظار متعاقب تفويض اختيار عمومي مطمئن سازد. يعني ساز‌و‌كارهايي برقرار شوند كه حتي اگر افراد با رفتارهاي مخاطره‌آميز نيز در آن قرار گرفتند نتايج مورد‌انتظار را به بار آورند. بي‌گمان استوار كردن بخش‌عمومي برپايه خوب بودن افرادي كه در آن وارد مي شوند، جامعه را به ميزان زيادي از بروندادهاي مثبتي كه اين بخش مي‌تواند به بار آورد، محروم خواهد كرد. گزينش افراد خوب براي بخش عمومي شرط لازم اما نه كافي مديريت عمومي سالم است. سوم اينكه تكريم عملي حقوق متقاضيان كالاها و خدمات بخش عمومي مي‌تواند نقش اساسي در كاهش فساد در اين بخش داشته باشد. لذا بايد به مثابه يكي از مولفه‌هاي راهبرد مبارزه عليه فساد مد نظر قرار گيرد. مطالعات نشان مي‌دهند كه آزادي‌هاي مدني و حفاظت از حقوق شهروندان به فساد كمتري در بخش عمومي مي‌انجامد. همان‌گونه كه در رويكرد محروميت نسبي اشاره شد، فساد مي‌تواند واكنش بخش‌هايي از جامعه و نظام سياسي باشد كه تصور مي‌كنند منافع و خواسته‌هايشان برآورده و پوشش داده نمي‌شود. آنها ممكن است نتايج سياست‌گذاري‌ها و تصميمات عمومي را به طور منفعلانه نپذيرند و فرآيندهاي سياسي و اجرايي را در جهت برآوردن منافع و مطالبات خود تحت تاثير قرار دهند. بنابراين، از منظر اين رويكرد، توجه به آزادي‌هاي مدني و حفاظت جدي از حقوق شهروندان در مبارزه با فساد بسيار اساسي است. به نظر رز آكرمن، نظام‌هاي سياسي كه امكان ورود افراد و گروه‌هاي همسود را به عرصه سياست فراهم مي‌كنند، نسبت به آنهايي كه آن را محدود مي‌سازند، در مبارزه با فساد موفق‌ترند.

نتيجه‌گيري

در اين مقاله، فساد اقتصادي در بخش عمومي بررسي و تحليل شد. در ابتدا با برشمردن برخي از بروندادهاي منفي فساد، شدت خطر وفور آن در يك كشور نشان داده شد. فساد اداري، محصول فرعي مداخله دولت در اقتصاد است و كم و بيش در هر كشوري وجود دارد و اصولا زماني به وجود مي‌آيد كه كارمندان بخش عمومي در كاربست اختيار عمومي خويش بين منافع شخصي و جمعي تفكيك قايل نشوند. در اين مطالعه، فساد بيشتر به مثابه نارسايي نهادي قلمداد و بسترهاي شكل‌گيري و گسترش آن در قالب شش رويكرد هزينه - فايده محروميت نسبي، رانت‌جويي، كارفرما - غيركارگزار، حامي - پيرو و اخلاقي، تجزيه و تحليل شد.
پنج رويكرد نخست، بسترهاي سياسي و نهادي را در دستور كار تحليلي خود قرار مي‌دهند كه توانايي كارمند بخش عمومي در بهره‌برداري شخصي از اختيار عمومي‌اش، يعني جوهره و هسته اصلي فساد‌، را تحكيم و تقويت مي‌كنند. در رويكرد اخلاقي به فساد اداري، براي مبارزه با فساد بيشتر به كنترل‌هاي بيروني و رويكردهاي پليسي - تنبيهي تاكيد مي‌شود. اين تلاش‌ها كه بسيار پرهزينه هم هستند، بيشتر نمودهاي فساد، يعني رشوه ستاني كارمندان و نه جوهره آن را هدف قرار مي‌دهند و به دليل آسيب‌پذيري در برابر مصلحت‌انديشي‌هاي سياسي و ديگر ملاحظات - كارآيي پاييني دارند. راهبرد موثر مبارزه با فساد اداري بايد جوهره آن را هدف قرار دهد، يعني بسترهاي سياسي و نهادي‌اي كه توانايي كارمند بخش عمومي در بهره‌برداري شخصي از اختيار عمومي‌اش را تقويت مي‌كنند. بنابراين بايد سبدي از توصيه‌هاي سياستي پنج رويكرد مزبور در تدوين راهبرد مبارزه با فساد اداري فراهم شوند. اين راهبرد قبل از هر چيز بايد متضمن موارد زير باشد:

يك: تعديل و حذف قوانين و مقررات نسبتا مبهم، غير‌شفاف و زايد، به گونه‌اي كه از يك طرف امكان تفسير و در نتيجه سوء‌استفاده‌هاي شخصي بوروكرات‌ها از آنها به حداقل برسد و از طرف ديگر از قدرت انحصاري اضافي بوروركرات‌ها كاسته شود‌.

دو. شفاف شدن رويه‌هاي تخصيص و مديريت منابع عمومي

سه. تكريم حقوق متقاضيان كالاها و خدمات بخش عمومي و برقراري حفاظ‌هاي قانوني و نهادي جدي تامين‌كننده آنها.

چهار. سياست‌زدايي از بخش عمومي، به گونه‌اي كه سايه سنگين روابط حامي - پيرو بر فعاليت‌هاي آن را تعديل كند.

پنج. افزايش قدرت مانور فعاليت‌هاي مطبوعاتي به گونه‌اي كه قيمت نسبي فساد اداري به شدت بالا رود.

چاپ شده در‌: فصلنامه مطالعات راهبردي/۱۳۸۴/شماره ۲۹ 

تجدید چاپ شده در روزنامه دنیای اقتصاد/ ۲۹/۲/۱۳۸۶